Nguyên tắc cấm can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia khác

Luật pháp quốc tế có bảy nguyên tắc cơ bản: nguyên tắc cấm sử dụng hay đe dọa sử dụng vũ lực (ngoại lệ Quyền tự vệ chính đáng), nguyên tắc hòa bình giải quyết tranh chấp quốc tế, nguyên tắc bình đằng chủ quyền, nguyên tắc cấm can thiệp vào công việc nội bộ của các quốc gia khác, nguyên tắc thiện chí thực thi các cam kết quốc tế, nguyên tắc dân tộc tư quyết và nguyên tắc hợp tác. Đây là các nguyên tắc có vai trò nền tảng trong toàn bộ hệ thống luật pháp quốc tế sau Chiến tranh thế giới thứ hai cho đến nay. Bài viết này sẽ phân tích một trong các nguyên tắc đó: nguyên tắc cấm can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia khác. Kế cấu cơ bản khi phân tích các nguyên tắc này là: Nguồn - Nội dung chính - Ngoại lệ.

I. Nguồn của nguyên tắc

Nguyên tắc cấm can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia khác tồn tại trong các điều ước quốc tế và tập quán quốc tế. Hiến chương Liên hợp quốc năm 1945, lần đầu tiên, quy định về nguyên tắc này ở Điều 2(7). Quy định tương tự ở Điều II.2. Hiến chương Tổ chức Liên minh châu Phi, Điều 1 Hiến chương Tổ chức Liên Mỹ, Điều 2(2)(e) Hiến chương ASEAN năm 2008,… Câu chữ trong các điều ước cũng khá khác nhau: Một số chỉ áp đặt nghĩa vụ không can thiệp cho Tổ chức (ví dụ: Hiến chương Liên hợp quốc), một số áp đặt nghĩa vụ đó lên cả Tổ chức và các quốc gia thành viên (Ví dụ: Hiến chương ASEAN).

Bên cạnh các quy định điều ước, nguyên tắc cấm can thiệp vào công việc nội bộ còn được ghi nhận trong tập quán quốc tế. Trong Vụ Nicaragua v Mỹ, Tòa ICJ khẳng định nguyên tắc này là một quy định tập quán quốc tế: “Các nguyên tắc như cấm sử dụng vũ lực, cấm can thiệp, và tự do hàng hải, tiếp tục có hiệu lực ràng buộc như quy phạm tập quán quốc tế, bất kể việc áp dụng các điều ước mà trong đó, các nguyên tắc này được ghi nhận.”[1] Theo Tòa, nền tảng pháp lý của nguyên tắc cấm can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia khác là nghĩa vụ tôn trọng chủ quyền lãnh thổ và toàn vẹn chính trị của một quốc gia, và là nguyên tắc phái sinh của nguyên tắc bình đẳng chủ quyền.[2]

II. Nội dung chính của nguyên tắc

Nội hàm của nguyên tắc cấm can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia khác được ghi nhận cụ thể và rõ ràng trong Nghị quyết 2625 năm 1970 của Đại hội đồng Liên hợp quốc. Nghị quyết này được xem là “giải thích có giá trị” (authoritative interpretation) của 07 nguyên tắc trong Hiến chương Liên hợp quốc.[3] Trước đó, nội dung tương tự cũng đã được Đại hội đồng ghi nhận trong Tuyên bố về Việc không thể chấp nhận hành vi can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia khác (Nghị quyết 2131 năm 1965).

Năm nội dung chính của nguyên tắc theo Nghị quyết 2625 như sau:

Không Quốc gia nào hay nhóm Quốc gia nào có quyền can thiệp, trực tiếp hay gián tiếp, vì bất kỳ lý do gì vào công việc đối nội và đối ngoại của bất kỳ Quốc gia nào khác. Theo đó, can thiệp vũ trang và tất cả các hình thức can thiệp hay đe dọa chống lại tư cách của Quốc gia hay chống lại các đặc trưng chính trị, kinh tế và văn hóa của Quốc gia đó, đều là vi phạm luật pháp quốc tế. [Tòa ICJ xác nhận trong Vụ Nicaragua v Mỹ]

Không Quốc gia nào có thể sử dụng hay khuyến khích sử dụng các biện pháp cưỡng ép bằng kinh tế, chính trị hay các hình thức khác nhằm buộc Quốc gia khác phải phụ thuộc mình khi thực hiện các quyền chủ quyền và nhằm bảo đảm các lợi thế ở bất kỳ hình thức nào. Cũng vậy, không Quốc gia nào được tổ chức, hỗ trợ, khuyến khích, tài trợ, kích động hay dung thứ cho hành vi lật đổ, khủng bố hay các hoạt động vũ trang trực tiếp nhằm lật đổ bằng bạo lực thể chế của Quốc gia khác, hoặc can thiệp vào các cuộc bạo động dân sự ở Quốc gia khác; [Câu thứ hai đã được Tòa ICJ xác nhận trong Vụ Nicaragua v Mỹ]

Việc sử dụng vũ lực để ngăn cản các dân tộc có bản sắc quốc gia cấu thành hành vi vi phạm các quyền không thể tách rời của các dân tộc đó và vi phạm nguyên tắc không can thiệp;

Mỗi Quốc gia đều có quyền không thể tách rời trong việc lựa chọn thể chế chính trị, kinh tế, xã hội và văn hóa mà không chịu sự can thiệp dưới bất kỳ hình thức nào của Quốc gia khác; [Tòa ICJ xác nhận trong Vụ Nicaragua v Mỹ]

Không có bất kỳ đoạn nào nêu trên sẽ được giải thích như phản ánh các quy định của Hiến chương liên quan đến duy trì hòa bình và an ninh quốc tế.

Trong Vụ Nicaragua v Mỹ, Tòa ICJ giải thích một phần nội hàm của nguyên tắc trên như sau:

“Tòa ghi nhận rằng, theo quan điểm được chấp nhận chung, nguyên tắc này nghiêm cấm tất cả các Quốc gia hay nhóm Quốc gia can thiệp trực tiếp hay gián tiếp vào công việc đối nội và đối ngoại của các Quốc gia khác. Theo đó, hành vi can thiệp bị nghiêm cấm phải là hành vi liên quan đến các vấn đề mà theo nguyên tắc chủ quyền quốc gia, mỗi Quốc gia được phép tự do quyết định. Một trong các vấn đề đó đo việc lựa chọn thể chế chính trị, kinh tế, xã hội và văn hóa, và việc hoạch định chính sách đối ngoại. Hành vi can thiệp là sai phạm khi sử dụng các biệp pháp cưỡng ép đối với quyền lựa chọn nêu trên, những quyền phải được lựa chọn tự do. Yếu tố cưỡng chế, thực chất là đặc trưng thiết yếu của hành vi can thiệp bị nghiêm cấm, được dễ dàng xác định nhất trong trường hợp can thiệp bằng vũ lực, trực tiếp qua hoạt động quân sự hoặc gián tiếp qua ủng hộ các hoạt động lật đổ, khủng bố hay hoạt động vũ trang khác bên trong Quốc gia khác… Các hình thức hoạt độgn này vi phạm cả nguyên tắc cấm sử dụng vũ lực và nguyên tắc không can thiệp.”[4]

Tòa khẳng định luật pháp quốc tế không cho phép một quốc gia can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia khác, dù trực tiếp hay gián tiếp. Vậy thế nào là công việc nội bộ? Công việc nội bộ là những vấn đề mà luật pháp quốc tế cho phép quốc gia được tự do quyết định. Tuy nhiên, rất tiếc là Tòa ICJ không đi sâu thêm về tiêu chí cụ thể để xác định vấn đề nào thuộc thầm quyền nội bộ của quốc gia.

Theo quan điểm truyền thống – nguyên tắc Lotus – mọi vấn đề mà luật pháp quốc tế không cấm hay không yêu cầu quốc gia phải hành xử theo một cách nhất định đều thuộc về tự do hành động của quốc gia đó.[5] Đương nhiên, có ý kiến cho rằng nguyên tắc Lotus đã lỗi thời và không còn phù hợp.[6]

Mặc dù vậy, Tòa có chỉ ra hai ví dụ về công việc thuộc thẩm quyền nội bộ của quốc gia. Tòa cũng xác định chung rằng Mỹ đã can thiệp vào công việc nội bộ của Nicaragua thông qua hành vi tài trợ tài chính cho các nhóm phiến quân contra hoạt động chống lại chính phủ Nicaragua.[7] Tòa cho rằng “theo luật pháp quốc tế, nếu một Quốc gia có ý định lật đổ chính phủ của một Quốc gia khác, thì đã đủ để xem là một hành vi can thiệp của một Quốc gia vào công việc nội bộ của Quốc gia khác, bất kể mục đích chính trị của Quốc gia đó có chính đáng hay không.”[8] Tòa khẳng định rằng luật pháp quốc tế không cho phép một quyền can thiệp dựa trên sự khác biệt về thể chế chính trị hay ý thức hệ: Mỹ không thể viện dẫn rằng Nicaragua là một chế độ độc tài công sản toàn trị để can thiệp vào nước này.[9]

Có thể thấy Tòa ICJ đã xác nhận ba nội dung của nguyên tắc này được giải thích theo Nghị quyết 2625 là nội hàm của nguyên tắc này trong tập quán quốc tế: nội dung thứ nhất, câu thứ hai của nội dung thứ hai và nội dung thứ tư. Ngoài ra, Tòa còn giải thích thêm rằng hoạt động thuần túy hỗ trợ nhân đạo (strictly humanitarian aid) của một quốc gia cho người hay lực lượng ở quốc gia khác mà không phân biệt phe phái chính trị sẽ không được xem là vi phạm nguyên tắc trên.[10] Hoạt động nhân đạo như thế phải phù hợp với các nguyên tắc của Chữ thập Đỏ.[11]

III. Ngoại lệ của nguyên tắc

Trong luật pháp quốc tế, có hai ngoại lệ đối với nguyên tắc cấm can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia khác. Ngoại lệ thứ nhất, can thiệp theo quy định của các điều ước quốc tế. Ví dụ điển hình nhất là các biện pháp cưỡng chế của Hội đồng Bảo an theo Chương VI. Điều 2(7) ghi nhận nguyên tắc không can thiệp, đồng thời cũng ghi rõ rằng nguyên tắc này “không ảnh hưởng đến việc áp dụng các biện pháp theo Chương VII.” Khi phê chuẩn Hiến chương, các quốc gia thành viên đã chấp nhận quyền can thiệp này và khả năng bị can thiệp bằng một nghị quyết của Hội đồng Bảo an. Như vậy, với các quốc gia thành viên Liên hợp quốc, Hội đồng Bảo an là cơ quan có quyền can thiệp vào bất kỳ vấn đề nội bộ nào của bất kỳ quốc gia thành viên nào nếu xét thấy “có mối đe dọa đến hòa bình, phá hoại hòa bình và hành vi xâm lược.” Quyền can thiệp của Hội đồng Bảo an rất rộng và gần như không có giới hạn. Tính chất không có giới hạn này được thể hiện qua hai mặt. Một, Hiến chương không áp đặt bất kỳ tiêu chí cụ thể nào để xác định khi nào thực sự có mối đe dọa đến hòa bình, phá hoại hòa bình hay hành vi xâm lược. Hội đồng Bảo an tự mình và tự do quyết định theo ý chí tập thể của 15 quốc gia thành viên. Hai, các biện pháp can thiệp có thể bao gồm biện pháp vũ lực (Điều 42) hoặc phi-vũ lực (Điều 41, gồm cắt đứt quan hệ kinh tế, ngoại giao, giao thông, thông tin liên lạc,…).

Ngoại lệ thứ hai là can thiệp có sự đồng ý của quốc gia sở tại (consent). Nói cách khác, can thiệp của một quốc gia vào công việc nội bộ của quốc gia khác theo lời mời của chính quốc gia khác đó (intervention by invitation).[12] Không có quy định bắt buộc về hình thức của lời mời hay rút lời mời.[13]

Trong phán quyết năm 2005 trong Vụ Hoạt động quân sự trên lạnh thổ Công-gô, Tòa ICJ xác nhận lại ngoại lệ này,[14] và nhận định thêm rằng quốc gia mời có quyền cho phép quốc gia khác can thiệp, có điều kiện hoặc vô điều kiện. Tòa nhận định:

“Sự đồng ý cho phép Uganda đồn trú quân đội trên lãnh thổ của Công-gô, và tham gia vào các hoạt động quân sự, không phải là vô điều kiện. Công-gô chỉ chấp nhận Uganda có thể hoạt động, hay hỗ trợ hoạt động chống lại các nhóm phiến quân ở biên giới phía đông và cụ thể là ngăn chặn các nhóm này hoạt động xuyên biên giới chung [giữa hai nước]. Thậm chí sự đồng ý cho phép Uganda hiện diện quân sự kéo dài hơn hạn định tháng 7 năm 1998 thì các điều kiện của sự đồng, về mặt vị trí địa lý và mục đích, vẫn bị giới hạn như thế.”[15]

Trần H.D. Minh

Xem thêm về các nguyên tắc cơ bản khác:

Nguyên tắc cấm sử dụng hay đe doạ sử dụng vũ lực (ví dụ thực tiễn cáo buộc sử dụng vũ lực gần đây tại post này, này, này, và này).

Ngoại lệ sử dụng vũ lực hợp pháp: Quyền tự vệ chính đáng

Nguyên tắc hoà bình giải quyết tranh chấp quốc tế (phần đầu của post này).

Nguyên tắc pacta sunt servanda

Nguyên tắc bình đẳng chủ quyền

Nguyên tắc dân tộc tự quyết

——————————————————————————–

[1] Vụ Nicaragua v Mỹ (Nicaragua v Mỹ) [1984] (Phán quyết về thẩm quyền) ICJ 424 [73].

[2] Vụ Nicaragua v Mỹ (Nicaragua v Mỹ) [1986] (Phán quyết về nội dung) ICJ 106 [202].

[3] MN Shaw, International Law, 6th ed. (Cambridge University Press 2008) 253.

[4] Như trên, 108 [205].

[5] Nguyên tắc Lotus “cái gì không cấm là được phép”, Vụ Lotus (Pháp v Thổ Nhĩ Kỳ) [1927] (Phán quyết) PCIJ 18. Trong Ý kiến tư vấn liên quan đến Tuyên bố độc lập đơn phương của Kosovo, Tòa ICJ khẳng định lại nguyên tắc này khi cho rằng việc đưa ra tuyên bố không vi phạm luật pháp quốc tế vì không có quy định cấm (Tính phù hợp luật pháp quốc tế của tuyên bố độc lập đơn phương của Kosovo [2010] (Ý kiến tư vấn) ICJ 403, 438-439 [84]).

[6] Xem thêm ý kiến trái chiều của Thẩm phán Bruno Simma, Tính phù hợp luật pháp quốc tế của tuyên bố độc lập đơn phương của Kosovo [2010] (Tuyên bố của Thẩm phán Simma) xem tại https://www.icj-cij.org/files/case-related/141/141-20100722-ADV-01-03-EN.pdf (truy cập ngày 31/8/2018).

[7] Như trên, 119 [228]. [8] Như trên, 124 [241]. [9] Như trên, 133 [263]. [10] Như trên, 124-125 [242]. [11] Như trên. [12] Như trên, 126 [246].

[13] Như trên, 198 [51]; G Nolte, ‘Intervention by Invitation’ (2010) [23] in Max Planck Encyclopedia of Public International Law.

[14] Vụ hoạt động quân sự trên lãnh thổ Công-gô (Cộng hòa Dân chủ Công-gô v Uganda) [2005] (Phán quyết) ICJ [42]-[53].

[15] Như trên, 198-199 [52].

Utrecht, Netherlands